横琴粤澳深度合作区（下称“横琴深合区”）作为“一国两制”新实践的重要平台，“澳门规则+横琴空间”的协同路径与“实体锚定+跨境流动”的实践模式已初见成效。不过，定位窄化、资源碎片化和政策协同不足等短板依然存在，与国家战略落地、澳门产业多元、区域创新动能培育的需求存在错位。为此，亟待将横琴打造为澳门未来发展的核心承载地，通过制度创新、省市协同与战略支撑，助力澳门成为“一国两制”实践的典范。
双向赋能，破解澳门发展瓶颈的关键路径
横琴深合区的核心价值在于为澳门经济适度多元发展注入持久动能。必须打破“横琴单向服务澳门”的传统思维，推动制度、产业、空间、治理和文化五个维度的“双向赋能”，使横琴成为澳门“空间延伸、产业转化、民生融合”的战略腹地。
（一）功能互补：构建“澳门研发+横琴转化”的协同格局
澳门受限于32.9平方公里的物理空间，在产业落地与人口承载上已达瓶颈。而横琴106.46平方公里的广阔空间与开放政策优势，恰好能填补这一缺口。应推动澳门的制度优势、国际化网络与葡语区资源“整体嵌入”横琴：澳门聚焦“研发创新、国际协调、规则输出”，依托澳门大学、澳门科技大学的科研实力，主攻生物医药、数字技术等领域的基础研究；横琴则聚焦“成果转化、空间承载、运营保障”，建设GMP厂房、中试基地、跨境数据平台，将澳门的科研成果转化为实体产业。例如，澳门高校研发的新药可在横琴快速完成临床试验与产业化，再通过澳门的国际渠道推向葡语区市场，形成“研发—转化—出海”的完整链条，实现资源互补与价值倍增。
（二）制度突破：推动横琴人口纳入澳门永久居民体系
当前澳门面临人口老龄化（65岁以上人口占比超12%）和劳动力短缺（劳动人口不足40万）的严峻挑战。若横琴能成为澳门永久居民的“新家园”，将从根本上破解这一困局。
1.明确政策路径与认定标准：制定《澳琴永久居民身份认定与管理规定》，核心标准兼顾“居住黏性”与“文化认同”。在横琴连续居住满3年（以居住证、住房合同为依据）、缴纳社保满1年（涵盖横琴企业职工社保或澳门居民社保），并通过澳门基本法及中葡文化认知考核（由澳门中联办与横琴社会事务局联合出题）的横琴居民，可申请澳门永久居民身份。此举既确保新群体对“一国两制”的认同，也为澳门注入青年劳动力与专业人才。
2.分三阶段稳妥推进：试点期（2026年底前）在横琴粤澳合作产业园、澳门大学横琴校区周边的荷塘社区、横琴湾社区开展，优先覆盖生物医药企业核心团队、澳门高校横琴教职工等群体，积累身份认定与社保衔接经验；推广期（2027年）在横琴全域推开，同步优化澳门福利体系，确保新增居民享受同等养老金、免费医疗等权益；融合期（2028~2030年）实现“身份互认、权益互通”，横琴居民凭澳门永久居民身份证可在澳门就业、入学，澳门居民在横琴也能享受同等民生服务。
3.凸显战略价值：新增人口可填补澳门医疗、教育、金融等领域的专业人才缺口。例如，横琴生物医药研发人员成为澳门永久居民后，可直接参与澳门科研项目。同时，人口增长带动的消费需求，将激活澳门商贸、文旅产业，形成“人口增长—产业升级—民生改善”的良性循环，夯实“一国两制”的民意基础。
构建三大战略支柱：夯实澳琴协同发展根基
澳琴协同的核心短板在于产业、金融、人才的“跨境壁垒”。需聚焦三大领域突破，形成“产业联动、金融开放、人才无界”的发展格局。
1.生物医药：设立“澳琴生物医药联合创新特区”，国家药监局出台《港澳已上市药械横琴转化试点办法》，允许澳门研发的新药/医疗器械在横琴参照新加坡HSA“早期准入计划”简化临床试验，审批周期缩短50%以上。设立500亿元“澳琴生物医药产业基金”（国家发改委出资30%、广东省出资30%、澳门特区政府出资40%），对“澳门研发+横琴转化”项目给予“研发投入40%补贴”，并提供“GMP厂房租金全免3年”的空间支持。引入“欧盟-中国（澳琴）生物医药认证互认机制”，横琴企业通过澳门通道获取欧盟CE认证后，国家市场监管总局给予对等认可，降低出海成本。
2.旅游科技：联合澳门银河娱乐、腾讯成立“澳琴旅游科技联盟”，整合澳门“高端客户管理、会展服务标准”与横琴“数字技术”，开发“智慧会展系统”“高端客户定制服务平台”等标准化产品，推动澳门服务“全球化输出”。推出“澳琴跨境文旅IP孵化计划”，联合国际知名IP在横琴打造“中葡文化主题乐园”，澳门负责内容挖掘，横琴负责运营与市场对接，门票收入按“澳门40%、横琴60%”比例分成，实现文化与经济双赢。
3.中葡数字贸易：国家网信办授权设立“澳琴中葡跨境数据流动白名单”，参照新加坡PDPC机制，横琴企业与葡语区开展数据传输时，仅需通过“澳琴联合数据合规审查”，无需重复申请两地认证。搭建“中葡数字贸易区块链平台”，整合澳门葡语区企业数据库与横琴跨境电商数据，实现“商品溯源、跨境支付、物流跟踪”全链条上链，国家海关总署给予“区块链报关单优先查验”政策，将跨境通关时间压缩至4小时内，提升贸易效率。
强化国家政策保障：为澳琴协同“托底护航”
（一）金融政策：提升开放与便利化水平
1.扩大跨境财富管理开放：发放“澳琴跨境财富管理牌照”，允许澳门银行向内地高净值客户（个人金融资产超600万元）提供“全球资产配置服务”，可投资葡语区绿色债券、澳门离岸金融产品等，资金跨境流动纳入“宏观审慎管理框架”，无需逐笔审批。
2.试点澳门元小额流通：在横琴商圈、交通、医疗、零售小店等高频场景，允许商家直接收取澳门元，通过POS机、移动支付按央行当日中间价自动结算。中国人民银行在横琴设立“澳门元兑换储备库”，储备规模不低于50亿澳门元，保障兑换流动性。
3.创新金融监管适配政策：允许横琴金融机构按澳门监管规则运营，如商业银行贷款用途不限、融资租赁公司享受爱尔兰自贸区同等税赋优惠（增值税即征即退、企业所得税“三免三减半”），降低机构运营成本。
4.创新澳琴绿色金融联动机制：国家发改委、央行联合推出“澳琴绿色债券互认计划”，澳门发行的绿色债券经横琴金融局认证后，可在内地银行间市场流通；横琴企业发行的“中葡绿色项目债券”，可在澳门市场发售，吸引澳门养老金、欧盟主权基金投资。组建“中葡绿色贸易标准联盟”，制定咖啡、葡萄酒等产品的绿色认证标准，国家市场监管总局给予内地对等认可，贴标产品享“进口关税减免10%”“绿色消费补贴”，经中国澳门进入欧盟时免于重复认证，打通绿色产品“中葡双向流通”通道。
（二）人才跨境协同与保障机制
1.构建“跨境无界”人才生态。强化政策保障，由国家发改委、人社部联合澳门劳工事务局制定涵盖法律、医疗、教育、金融等12个领域的国家层面资格互认清单，其中澳门律师凭执业证可在横琴办理中葡跨境商事案件，澳门医生在横琴执业时可沿用澳门医疗技术规范且诊疗记录与内地医院互通，持欧盟律师执照、美国CPA证书的人才经中国澳门相关专业公会认证后也可在横琴执业。
2.设立“澳琴人才双基地”。支持澳门企业在横琴设立人才工作站，员工可实行“每周3天澳门、2天横琴”的两地办公模式，社保与个税可任选一地缴纳（选择横琴的，个税超15%部分由财政补贴），国家住建部还支持横琴建设10万套人才公寓，澳门居民凭身份证可零门槛申请，租金仅为澳门同类公寓的50%，其子女可优先入读澳门高校横琴附属学校，切实解决居住与教育顾虑。
3.做好对人才的服务保障。澳门居民在横琴就业时，可自主选择保留澳门社保/医保或转入横琴体系，且缴费年限双向累计，横琴与澳门医院已建立“异地就医直接结算系统”，澳门居民在横琴就医可直接刷澳门医保卡，无需事后报销；此外，支持澳门大学、澳门科技大学横琴校区自主确定招生规模，2026年起内地学生报考可享受“国家专项计划”高考加分10分，毕业后可直接在横琴就业，同时鼓励高校开设“中葡双语专业”培养复合型人才，每年为澳琴输送不少于1000名专业人才。
塑造“一国两制”典范：从协同发展到价值输出
（一）打造澳门融入国家发展的示范窗口
1.设立国家战略实践基地：在横琴规划“澳琴协同发展成果展示区”，通过实物展品、数字沙盘、案例视频，展示澳门通过澳琴合作融入国家战略的成果。定期接待葡语国家政府代表团、“一国两制”研究机构，每年举办“澳琴协同发展论坛”，扩大“澳琴模式”影响力。
2.建立符合横琴发展的法律制定：授权广东省人大制定《横琴粤澳深度合作区特别管理条例》，在跨境商事纠纷、民生服务等特定领域参照澳门法律制度执行，确保不违背国家法律基本原则。
3.推进民生融合工程：在横琴建设“澳门社区综合体”，复刻澳门“邻里互助”模式，引入澳门品牌菜市场、药店、诊所、托儿所，由澳门街坊会联合总会横琴分会负责管理。澳门居民凭身份证可享受澳门式服务，实现“在横琴生活即如在澳门生活”，让“一国两制”的民生温度可感可及。
（二）打造澳门参与全球治理的平台
1.设立中葡全球治理研究中心：依托澳门“中国-葡语国家经贸合作论坛”资源，联合澳门大学、葡萄牙里斯本大学、布鲁金斯学会组建跨学科团队，聚焦中葡数字贸易规则、绿色金融国际标准、中医药国际认证等议题研究，成果通过中葡论坛、联合国贸发会议等渠道提交，让澳门成为国家参与全球治理的“发声器”。
2.试点国际组织区域总部落户：争取外交部、发改委支持，为“葡语国家联盟”“国际中医药联合会”等国际组织在横琴设立区域总部提供“办公场地免租5年”“人员签证便利”“税收减免”支持。澳门负责国际协调，横琴负责运营保障，提升澳门在国际组织中的话语权。
横琴深合区的高质量发展，是“一国两制”在新时代的深化实践。通过将横琴打造为澳门未来发展的核心承载地，推动人口融合、战略突破，既能破解澳门“空间小、产业单一、人才不足”的瓶颈，更能让澳琴共同成为“中葡合作核心节点、全球治理参与平台、一国两制示范样板”，为国家高水平对外开放与“一国两制”事业注入新动能。
（作者系上海金融业联合会专家、上海首席经济学家金融发展中心离岸金融研究所所长）
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景建国
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